Amerykański Sąd Najwyższy wydał niedawno orzeczenie w sprawie kluczowego, fundamentalnego środka gospodarczo-politycznego prezydenta Trumpa w jego drugiej kadencji – ceł. I wydał orzeczenie ku jego wyraźnemu niezadowoleniu. W piątek 20 lutego Sąd Najwyższy unieważnił ich ważność, stwierdzając, że wykraczają one poza uprawnienia przyznane prezydentowi przez Kongres na mocy ustawy o międzynarodowych nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych (International Emergency Economic Powers Act, czyli IEEPA) z 1977 roku. Jakby tego było mało, orzekł tak pomimo faktu, że większość sędziów, którzy podejmowali decyzję, była mianowana przez Republikanów (niewielkim pocieszeniem było, że Brett Kavanaugh, którego Trump przeforsował do Sądu Najwyższego pomimo zarzutów o gwałt, zgodził się z Trumpem …).
Zgodnie z treścią ustawy IEEPA uprawnia ona prezydenta „do reagowania na wszelkie niezwykłe i nadzwyczajne zagrożenia, które mają swoje źródło w całości lub w znacznej części poza terytorium Stanów Zjednoczonych i które zagrażają bezpieczeństwu narodowemu, polityce zagranicznej lub gospodarce Stanów Zjednoczonych, jeżeli prezydent ogłosi stan wyjątkowy w związku z takim zagrożeniem”. Jeśli tak jest, ustawa stanowi, że prezydent może „regulować (…) import lub eksport majątku, w którym jakikolwiek udział ma jakikolwiek kraj zagraniczny lub jego obywatel ma jakikolwiek udział”. Trump uznał, że warunek konieczny (istnienie nadzwyczajnego i niezwykłego zagrożenia) wynika z faktu, że z Kanady, Chin i Meksyku (rzekomo) sprowadzane są narkotyki, a także z utrzymującego się deficytu na rachunku bieżącego bilansu płatniczego. Oczywiście Trump, ogarnięty paranoją, uważa, że przyczyną deficytu nie jest fakt, że amerykańska stopa oszczędności w stosunku do inwestycji jest zbyt niska (a więc stopa konsumpcji zbyt wysoka), ale to, że „wszyscy od lat okradają Amerykę …”. Uzbrojony w tę argumentację zaczął wykorzystywać prawo do odpowiedzi na te „groźby” cłami – na „zagrożenie narkotykowe” dziesięcioprocentowymi cłami nałożonymi na Chiny i dwudziestopięcioprocentowymi na Meksyk i Kanadę, a na zagrożenie „handlowe” „cłami wzajemnymi”, najprawdopodobniej obliczonymi przez predyktor tekstowy znany pod skrótem AI. Sąd Najwyższy, w składzie sześciu z dziewięciu sędziów, poinformował go, że polityki celnej w sposób arbitralny i zgodnie z chatGPT prowadzić nie może.
Sąd Najwyższy oparł swoje rozważania na dwóch filarach.
Po pierwsze, fakt, którego prezydent Trump, pomimo uzyskania tytułu z ekonomii na Uniwersytecie Pensylwanii, nie rozumie, a mianowicie, że cła są podatkiem (który płacą importerzy i który obciąża konsumentów). Sąd Najwyższy logicznie wskazał, że Konstytucja Stanów Zjednoczonych w części siódmej artkułu 1 wymaga, aby „wszystkie projekty ustaw dotyczących uzyskiwania dochodów powstały w Izbie Reprezentantów” i że cło jest właśnie takim instrumentem, za pomocą którego rząd pozyskuje środki finansowe. Nie dziwi mnie ta argumentacja: przez większość istnienia Stanów Zjednoczonych cła były dominującym źródłem dochodów rządu. A pierwszą ustawą uchwaloną przez pierwszy Kongres Stanów Zjednoczonych po ratyfikacji Konstytucji była właśnie Ustawa o cłach z 1789 roku.
Po drugie, Sąd Najwyższy zastosował od dawna obowiązującą zasadę interpretacji prawa administracyjnego (po raz pierwszy sformułowaną w 2000 roku w sprawie FDA przeciwko Brown&Williamson), tzw. doktrynę zasadniczych kwestii („major questions doctrine”). Zgodnie z tą doktryną Sąd Najwyższy wielokrotnie stwierdził, że „nie chce wyciągać wniosków z niejednoznacznego tekstu ustaw o delegacji istotnych uprawnień Kongresu”. Innymi słowy, gdy w przeszłości Kongres delegował swoje uprawnienia (nie tylko) w zakresie ceł, czynił to w sposób wyraźny i z surowymi ograniczeniami. Ponieważ twórcy Konstytucji powierzyli „wyłącznie Kongresowi” uprawnienia do nakładania ceł w czasie pokoju (sprawa Merritt przeciwko Welsh w 1882 roku), jest mało prawdopodobne, aby w sytuacji nadzwyczajnej Kongres zrzekł się swoich kluczowych uprawnień w zakresie ceł wyłącznie na podstawie niejasnego sformułowania. „Rozsądny interpretator” według Sądu Najwyższego oczekiwałby, że gdyby „Kongres chciał przekazać kluczową kompetencję o dalekosiężnym znaczeniu gospodarczym lub politycznym (a taką kompetencją jest z pewnością prawo do sięgania do portfeli obywateli)” to uczyniłby to „w sposób jasny”.
Prawo zatem zwyciężyło. Nie oznacza to jednak końca chaosu gospodarczego i politycznego, niepewności i problemów budżetowych. Prezydent Trump z pewnością się nie podda, o czym świadczy już dość gwałtowna reakcja na decyzję Sądu Najwyższego, kiedy kilka godzin po ogłoszeniu wyników wprowadził 15-procentowe cło na podstawie art. 122 ustawy o handlu z 1974 roku. Może on zastosować ten środek, ale bez zgody Kongresu będzie on obowiązywał jedynie przez 150 dni.
Ma on również do dyspozycji artykuły 201, 232, 301 lub 338 tej samej ustawy, artykuł 232 ustawy o rozszerzeniu handlu z 1962 r. lub artkuł 338 starej, niemal zapomnianej ustawy o cłach z 1930 r. Problem polega jednak na tym, że żadna z tych regulacji nie dopuszcza tak prostej procedury, jak właśnie uchylona procedura zgodnie z IEEPA. Na przykład, aby skorzystać z artykułu 301, prezydent musi udowodnić, że dany kraj stosuje nieuczciwe praktyki handlowe lub narusza uprzednio zawarte umowy. Aby zastosować artykuł 232 musi udowodnić, że dany import zagraża bezpieczeństwu narodowemu. Artykuł 338 Ustawy o cłach wymaga udowodnienia, że dane państwo dyskryminuje Stany Zjednoczone w handlu zagranicznym, nakładając na towary amerykańskie „nieproporcjonalne opłaty, obciążenia, regulacje lub ograniczenia”. Nie wątpię, że Trump znajdzie jakieś uzasadnienie, dlaczego cały świat zagraża amerykańskiemu bezpieczeństwu narodowemu lub dyskryminuje najpotężniejszą gospodarkę świata. Nie mam jednak również wątpliwości, że wysiłki te ponownie trafią do Sądu Najwyższego i że mają jeszcze mniejsze szanse powodzenia niż IEEPA. Nie mam też wątpliwości, że utrzymująca się niepewność w handlu zagranicznym będzie miała negatywny wpływ na rynek pracy i że żaden przemysł nie powróci do Ameryki.
Zniesienie ceł zgodnie z IEEPA ma również znaczący wpływ na budżet. Sąd Najwyższy pozostawił otwartą kwestię zwrotu już zapłaconych ceł (i moim zdaniem słusznie, ponieważ jest to niezwykle trudny problem: jak zwrócić pieniądze konsumentom, na których cła w postaci inflacji ostatecznie spadły?). Ale nawet gdyby ostatecznie administracja nie musiała zwracać niczego z już pobranych kwot, około 200 mld dolarów, które uzyskała dzięki cłom i których zabraknie w tym roku, stanowi około 10% deficytu budżetu federalnego, który i tak jest skandalicznie wysoki jak na czasy pokoju (6% PKB).
Większy deficyt, większa niepewność: to dwa oczywiste skutki decyzji Sądu Najwyższego z minionego piątku. Nie powinny one pozostać bez echa ani dla dolara, ani dla amerykańskich obligacji skarbowych.
Martin Lobotka
Główny strateg